王灿发 中国政法大学教授，著名环境法专家。参与《水污染防治法》、《环境影响评价法》等国家多项与环境有关的法律起草工作。1月13日，CBD地区被雾霾笼罩。近日，北京持续雾霾天气，重度污染。

1月13日，大望桥西的电子屏幕显示“雾霾天气”持续。《北京市大气污染防治条例》（草案送审稿）征求意见，出台停产、停驶等多条强制性应急措施。新京报讯 新年伊始，北京陷入近年来少有的雾霾天气中。

如何应对此类大气污染事件？昨起面向社会征求意见的《北京市大气污染防治条例》(草案送审稿)(下称送审稿)，开出了应对办法：当大气受到严重污染、可能危害人体健康和安全时，北京市政府应及时发布大气污染公告，并采取强制性应急措施，包括：责令排污单位停产、部分停产，部分机动车停驶。污染天机动车违禁上路将被罚送审稿全文15000余字。自昨起至2月8日，公众可登录北京市人民政府法制办公室网站(http://www.bjfzb.gov.cn)或“首都之窗”(http:/www.beijing.gov.cn)，对送审稿提出意见。送审稿规定，在大气污染突发事故和突发事件的前提下，拟采取上述停驶、停产等强制性应急措施。

由于送审稿昨天开始征集意见，关于停驶、停产的具体实施办法尚未出台。送审稿仅写明：责令排污单位停产、部分停产的措施，由市环保部门会同有关部门负责实施；责令部分机动车停驶的措施，由交管部门负责实施。由此可推断出，停驶车辆的范围不只限于公务车，也拟包括私家车等部分社会车辆。

送审稿也言明了罚则：排污单位拒绝停产、部分停产，可处5万元以上50万元以下罚款；机动车违禁上路，交管部门可依据有关规定处罚。目前，北京市另一停驶类强制性措施——尾号限行，处罚标准是依据《道交法》，对违禁上路者处以100元罚款。照此推算，送审稿的停驶罚则，处罚标准也将是100元。

多次违反同一规定拟加倍处罚此外，送审稿还提出了其他与日常生活息息相关的禁止性措施，如居民楼内，禁新建服装干洗店、产生油烟的餐饮项目；禁止在城镇地区的公共场所露天烧烤；外地车进京先测尾气等。对比国家2000年制定的《大气污染防治法》，送审稿明显提高了处罚力度，如累计处罚，即多次违反同一规定，会在上一次罚款金额基础上，加倍处罚，但单次罚款最高不超过一百万元；排放大气污染物造成严重污染、构成犯罪的，还将被追究刑责。■ 焦点 送审稿单辟一章控制汽车尾气排放 部分区域或按车辆排放量限行自前年10月至今，PM2.5一直是大家关注的焦点。对于日常发电、工业生产、汽车尾气排放等三大PM2.5主要污染源，送审稿均制定了明确的防治措施。

特别是汽车尾气排放，送审稿单辟一章，制定了在售车、在用车、外地进京车等“一条龙”防范措施。未定期环保检测最高罚2000元其中针对“在售车”提出了“新车准入”目录管理策略，环保部门将定期公布符合规定排放标准的机动车车型目录，进入目录的车型，才有在京卖车的资格；购买目录内的车型，才能办理上牌等新车注册登记手续。而“在用车”的管理措施，更为严格。

送审稿确定了“区域限行”制度，规定“市政府可以根据大气环境质量状况，按照车辆的排放水平、使用年限或者车型，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管制措施”。也就是说，市政府可以根据大气环境需求，参考车辆的环保指标，排放水平、使用年限、车型等，决定某类车禁入某些区域。环保检测拟作为车主的义务。

环保部门拟会同质检部门，制定机动车排气污染检测的周期和标准。逾期未检者，将面临最高上限2000元的处罚。自2005年起，北京要求在售车安装车载排放诊断系统。

送审稿提出，车载排放诊断系统报警后，司机如果继续上路行驶，里程数二百公里以内，将被责令改正，给予警告；里程数超过二百公里，处一千元罚款。学校、医院等附近停车超3分钟需熄火卡住了在售车、在用车的超标排放，送审稿针对外地车提出：进京外埠车辆应按照规定进行排气污染检测合格后，方可办理机动车进京手续，也就是办理进京证。所有在京行驶的机动车，只要排放污染物超过规定排放标准，都将被处以500元以上3000元以下罚款。此外，送审稿还制定了“泊车熄火”条款：在学校、医院、宾馆、商场、办公场所、写字楼、公园等周边地区停车超过3分钟时，驾驶者应当主动熄灭汽车发动机。

但未对此制定相应罚则。维修企业也被送审稿纳入调整范围，要求维修单位将排气污染控制指标，纳入机动车维修质量保证内容。■ 措施 定期公示政府治污“考分”送审稿确定了“实施污染物总量控制和浓度控制”这一北京大气污染防治的基本原则，明确市和区、县政府，负责完成污染物排放总量控制目标。同时要求，市政府根据北京的大气环境保护目标、措施，制定考核评价指标。

这一考核指标体系，将决定官员的政绩，也就是说，考核指标的完成情况，拟作为“政绩考核项”，被纳入市政府有关部门和区、县政府及其负责人的考核评价的内容。而且，各级政府及其负责人是否完成了考核指标，还将被定期公示。

自前年10月PM2.5事件开始，业内专家学者就多次提出，北京治理PM2.5、改善空气质量的关键，在于与周边省市建立区域联防联控制度。送审稿将上述观点，纳为市政府的责任，要求“根据国家有关区域大气污染联防联控规划，市政府应当积极与相关省市推动区域联防联控工作，建立相关区域合作制度”。居民住宅楼禁止开餐馆“露天烧烤”这一北京一年四季常见的“大排档”，以及居民小区随处可见的干洗店，均被送审稿列为禁止性行为，写明：北京禁止“在城镇地区的公共场所露天烧烤、骑墙(窗)烧烤”、“在居民住宅楼、商住综合楼内与居住层相邻的楼层新建、扩建服装干洗场所”。此外，开餐馆也须符合环保标准。

按照送审稿的规定，所有新建、改建、扩建产生油烟、废气的饮食服务项目，建设单位须先公示、书面征求相邻单位和居民的意见，并将征求意见情况，写入环境影响评价文件。施工时，一方面须设置油烟和异味处理装置，另一方面还要安装专门烟道，排放油烟、废气等污染物，排气筒高度应当高于周围20米范围内居民住宅建筑。而居民住宅楼、未设立配套规划专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的楼层，禁止开餐馆。餐馆未用清洁能源将被罚送审稿言明：作为国务院确定的大气污染防治重点城市，北京应在规定的期限内，达到规定的大气环境质量标准，在达标之前，市政府可以采取更加严格的大气污染控制措施。

送审稿同时列出了排污许可证制度等部分大气污染控制措施及对应的罚则。如建设项目投入使用前，须通过环保部门的验收，否则处十万元以下罚款；向大气排放污染物的单位，应自行监测，原始监测记录应至少保存三年，否则面临一万元以上十万元以下罚款；饮食服务业未使用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源的，处十万元以下罚款；施工企业在一年内是否受到过环保违法处罚，将作为参与建筑招投标的门槛等。送审稿提出，城六区、工业开发区、产业基地等禁止设燃煤区。个人用煤也应使用符合标准的固硫型煤。

■ 对话 处罚力度加大是此次立法亮点专家建议，应对联防联控有更明确思路，并对公益诉讼作出规定送审稿开始征求意见，这意味着，针对大气污染防治立法，已提上日程。这部法规对于北京大气污染防治会起到哪些根治效果？草案送审稿有哪些规定需要调整、补充、完善？针对上述问题，昨日，著名环境法专家王灿发接受了新京报专访。应写入“按日处罚”新京报：对比2000年的《北京市实施〈大气污染防治法〉》办法，送审稿有哪些突破？王灿发：送审稿是一部独立的地方性法规，是根据北京的需求针对性立法，而不是基于上位法制定的实施办法。其中有不少亮点，比如比较详细的规定了大气污染总量控制制度、排污交易制度，新建企业想要获得排污总量指标，必须向其他企业购买，这有利于消减污染物。

还有建设项目环保前置审批制度，以及公众还没太认识到的挥发性有机物污染防治、消减燃煤存量等等，都有很详细的规定。新京报：送审稿明确了“累计处罚”、“追究刑责”等罚则。这些罚则，对污染行为能起到多大的震慑作用？王灿发：对比2000年的《实施办法》，送审稿的处罚力度大幅提高，这也是本次立法的亮点之一。

但遗憾的是，按日处罚还是没有写入法规。对于一些污染企业来说，5万元、10万元这样的处罚力度，根本不起作用。

目前，深圳、重庆等地的地方环保法规，都有按日处罚规定，有效解决了“守法成本高，违法成本低”的问题，震慑了超标排污等环境污染行为。应写入公益诉讼新京报：送审稿还有哪些内容需要完善？王灿发：去年9月重新修订的民事诉讼法，提出了“公益诉讼”制度，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但是，送审稿并没有涉及公益诉讼制度。

环境保护、治理大气污染，必须发挥公众监督的作用。而公益诉讼是公众监督最有效的手段之一。所以，建议北京大气污染防治条例对公益诉讼作出具体规定。新京报：环保业内人士都曾提出，北京的大气污染防治，必需跟周边地区联防联控。

《送审稿》要求市政府建立相关区域合作制度，这能不能解决联防联控问题？王灿发：以PM2.5污染为例，近1/3来自区域输送。在这种情况下，北京该怎么做？该如何跟周边地区协商，建立起联防联控体系？送审稿只有一个条款，谈了这个问题。我认为，立法对此应有更明确的思路。比如，北京的清洁能源计划、燃油标准等等，如何才能推广到周边地区？可不可以采取人才支持策略？可不可以牺牲一定的经济利益，补偿周边地区？而且，立法应该明确规定污染企业不得向北京周边地区转移。

周边地区污染的范围仍然包括北京。应明确规定“基准年”新京报：送审稿能不能彻底改善北京的空气质量？王灿发：从一个研究者的角度来看，可以解决一些问题。但是，目前，北京的人均GDP已接近富裕国家水平，在发展和环保之间，是大气保护优先，还是发展经济优先？这个大的思路转变，送审稿并没有提出来。

再有，虽然确定了污染物总量控制原则，可并没有明确基准年，也就是从哪一年开始，污染物总量年均递减百分之几。基准年最好还是能在法规中明确，而不是交由政府部门制定。

■ 相关新闻 北京再遇雾霾城区重度污染 昨日市气象台发布雾霾预警；今日降雪将抑制污染物新京报讯 时隔一周后，昨日北京市再度遭遇较为严重的雾霾天，很多地方出现了重度污染甚至严重污染。今天，北京将现小到中雪，将明显改善空气质量。昌平、平谷及城区达重度污染昨日，因为云量增多，气压场很低，污染物持续得不到扩散，市气象台发布了大雾黄色和霾黄色预警，环保部门也发出了减少外出的预警提示。

市环保监测中心的数据显示，PM2.5在昨日凌晨的浓度普遍在400到600微克之间，随后逐渐下降，有的地方降到了200微克以下，但到了中午，PM2.5浓度值又出现了一个小的高峰，达到300到400微克之间，此后随着东南风吹起，大多数地方的PM2.5浓度值降到了100微克以下。市气象台在下午解除了大雾和霾的预警信号。总体来看，至昨日19时，北京呈大范围的重度甚至严重污染状态。延庆、密云、怀柔等北部区县多为轻度污染和中度污染。

昌平、平谷以及城区多为重度污染。城区部分地方达到严重污染级别，而南部城区几乎全部都达到了“严重污染”。

降雪改善空气质量 城区污染变轻度市环保监测中心方面表示，今天的降雪过程对污染物的积累将起到有效的抑制作用，空气质量将明显改善。城六区、东南部和西南部预计为“轻度污染”，西北部和东北部预计为“良”。市专业气象台高级工程师郭建兴表示，预计这场雪会持续整个白天，将达到中到大雪的量级。

因为降雪量较大，会出现积雪和结冰现象，因此，虽然降雪可以改善空气质量，但对交通运输不利，因此外出的市民还是要注意交通安全。本版采写/新京报记者 王姝 金煜本版摄影(除署名外)/新京报记者 薛珺 吴江 尹亚飞（编辑：SN052）。

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